موانع موفقیت خصوصی‌سازی در صنعت ریلی

اکرم امینی: با گذشت حدود ۱۲ سال از آغاز خصوصی‌سازی در صنعت ریلی کشور، این مسئله در راه‌آهن کشور با موفقیت جدی همراه نبوده است زیرا به گفته فعالان بخش خصوصی، اعمال سیاست‌های نادرست موجب شده حمل‌ونقل ریلی نتواند سهم قابل‌توجهی از جابه‌جایی بار و مسافر کشور داشته باشد.

محقق نشدن برنامه دولت‌های متمادی برای خصوصی‌سازی صنعت ریلی، دولت یازدهم را برآن داشت برای تحقق این مسئله به‌طور جدی اقدام کرده و طرح تحول در ساختار حمل‌ونقل ریلی و شرکت راه‌آهن را تهیه کند.
در همین زمینه یک شرکت مشاور آلمانی از ۲ سال پیش به کار گرفته شده تا طرح تحولی مطلوب، تهیه و آماده اجرا شود. این طرح که به تازگی آماده شده و در صورت تایید وزیر راه و شهرسازی، به مجلس شورای اسلامی خواهد رفت، از سوی بخش خصوصی با برخی انتقادها روبه‌رو است. بخش خصوصی اگرچه قسمت‌هایی از این طرح مبنی بر حضور دولت در حمل‌ونقل ریلی حومه‌ای و قطارهای پرسرعت را می‌پذیرد اما با بخشی که اجازه تشکیل شرکت‌های دولتی باری و مسافری از سوی راه‌آهن را می‌دهد، مخالفت است زیرا این کار، علاوه بر افزایش مسئولیت‌های تصدی‌گری دولت، آن را به رقیبی برای بخش خصوصی تبدیل می‌کند که از امکانات دولتی و قدرت بیشتری برخوردار است.
به گزارش «گسترش‌تجارت»، با نهایی شدن طرح مشاور آلمانی برای تغییر ساختار شرکت راه‌آهن ایران، اوایل امسال جزییات این طرح در جلسه‌هایی با حضور نمایندگان بخش‌های مختلف از جمله انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی به‌عنوان نماینده بخش خصوصی قرار گرفت. این انجمن نیز تیر امسال، با ارسال نامه‌ای به شورای راهبری تحول سازمانی شرکت راه‌آهن، نظر خود را نسبت به طرح اعلام کرده است؛‌ نظراتی که با بخشی از طرح موافق و با بخشی، مخالف است.
در این زمینه سراغ مجید بابایی، دبیر انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی رفتیم تا از جزییات طرح مشاور آلمانی برای تغییر ساختار راه‌آهن و دلایل موافقت و مخالفت این انجمن با آن سخن بگوید.
بابایی در پاسخ به «گسترش‌تجارت» با اشاره به اینکه خصوصی‌سازی در بخش ریلی کشور از سال ۱۳۸۴ و با تصویب قانون «دسترسی آزاد به شبکه ریلی» به‌طور رسمی آغاز شد، گفت: خصوصی‌سازی، نیازمند همکاری کارآمد دولت و بخش خصوصی و این مسئله نیز در گرو برخی اصلاحات و حتی جراحی‌ها در بدنه ساختاری حمل‌ونقل ریلی است، بنابراین با توجه به برخی ناکارآمدی‌ها و رفتارهای غیربهره‌ور در راه‌آهن دولتی کشور و نیز با درنظر گرفتن تجربه موفق دیگر کشورها در توسعه مشارکت بخش خصوصی در حمل‌ونقل ریلی، انتقال مسئولیت‌های تصدی‌گری به بخش خصوصی در دستور کار قرار گرفت اما این خواسته منطقی، با گذشت ۱۲ سال هنوز به سرانجام مطلوب نرسیده و در طول این سال‌ها، یکی از مسائل مهمی که نقش جدی در کند شدن فرآیند خصوصی‌سازی داشته، همین اصلاح نشدن ساختار دولتی بخش ریلی بوده است.
او توضیح داد: درعمل شاهد همان راه‌آهن دولتی پیش از دوران خصوصی‌سازی هستیم که بدون اینکه خود را با شرایط دوران جدید منطبق کند و بدون آنکه حضور بخش خصوصی را نه به‌عنوان یک پیمانکار بلکه به‌عنوان شریک تجاری خود بپذیرد، با همان قوانین و مقررات صلب دولتی و همان ساختار و فرآیندهای سنتی فعالیت می‌کند و همزمان با تقبل مسئولیت‌های حاکمیتی بخش ریلی، مدیریت بر شبکه زیربنایی و نقش تخصیص‌دهنده ظرفیت شبکه به بهره‌برداران خصوصی را نیز دارد.
به گفته این کارشناس حمل‌ونقل ریلی، این مسئله در حوزه‌های مختلف مشکلاتی به دنبال داشته که از آن میان می‌توان به دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری تعرفه بخش مسافری، نبود سرعت عمل لازم دولت در شناورسازی حق دسترسی به شبکه براساس رفتار بازار، منسجم نبودن مدیران دولتی در مناطق راه‌آهن و اعمال سلیقه در برخورد با مسائل بخش خصوصی اشاره کرد.
نبود نقش‌آفرینی مناسب دولت در ایجاد بسترهای حمایتی برای ارتقای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در تامین ناوگان، واگذار نشدن لکوموتیوهای در اختیار شرکت راه‌آهن به بخش خصوصی و سلب اختیار شرکت‌های خصوصی مالک لکوموتیو در مدیریت و بهره‌برداری از لکوموتیوهای ملکی، جلوگیری از تشکیل نهاد تنظیم مقررات ریلی که می‌توانست در این سال‌ها دست‌کم بخشی از چالش‌های بین دولت و بخش خصوصی را با رگولاتوری حل کند و از همه مهم‌تر، بهره‌وری پایین شبکه ریلی کشور در استفاده بهینه از ناوگان ریلی بخش خصوصی، از دیگر نتایج نامطلوب اصلاح نشدن ساختار ریلی کشور در سال‌های گذشته بوده است.

زمانی برای اصلاح ساختار راه‌آهن
مجموعه این ناکارآمدی‌ها در کنار اتخاذ سیاست‌های جاده‌پسند در ۱۲ سال گذشته، تاثیری نامطلوب بر عملکرد ریلی و اقتصادی شرکت‌های خصوصی ریلی داشته و از جذابیت این بخش برای سرمایه‌گذاری کاسته است. به همین دلیل در ماده ۱۶۴ قانون برنامه پنجم توسعه بر اصلاح ساختار و تغییر اساسنامه شرکت راه‌آهن تاکید شد.
براساس این ماده، «به دولت اجازه داده می‌شود به‌منظور ایجاد رویکرد توسعه‌ای در شبکه حمل‌ونقل ریلی و افزایش سهم بار و مسافر ازسوی بخش‌های خصوصی و تعاونی و با هدف تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری در حمل‌ونقل، نسبت به اصلاح ساختار و تغییر اساسنامه راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و واگذاری بخش‌های حاکمیتی آن به بخش‌های خصوصی و تعاونی و ایجاد ظرفیت‌های جدید ازسوی بخش‌های خصوصی و تعاونی، اقدام قانونی معمول و زمینه استفاده از منابع داخلی و خارجی را برای رشد و توسعه فعالیت‌های ریلی فراهم کند.»
با توجه به همین مسئله، با آغاز به‌کار دولت یازدهم، بحث اصلاح ساختار حمل‌ونقل ریلی در دستور کار شرکت راه‌آهن قرار گرفت و از سال ۹۴ با بکارگیری مشاور خارجی آغاز شد.

جزییات طرح اصلاح ساختار
براساس اطلاعاتی که بابایی در اختیار «گسترش‌تجارت» گذاشته است، در راستای اصلاح ساختار حمل‌ونقل ریلی، مشاور طرح پیشنهاد خود را در ۲ سطح ارائه کرده است؛ سطح نخست، طراحی ساختار کلان صنعت ریلی و بخش دوم، طراحی ساختار شرکت راه‌آهن.
در سطح نخست، ۲ تغییر مهم و بنیادی درون مجموعه وزارت راه و شهرسازی پیش‌بینی شده است. تغییر نخست شامل ایجاد نهاد تنظیم مقررات ریلی به‌عنوان یکی از بخش‌های وزارت راه و شهرسازی است که وظیفه تنظیم قوانین و مقررات در حوزه‌های فنی، ایمنی، اقتصادی و زیست‌محیطی، نظارت بر بازار حمل‌ونقل ریلی و حل تعارضات بین نقش‌آفرینان دولتی و خصوصی را برعهده خواهد داشت. درواقع با توجه به اینکه نهاد تنظیم مقررات یکی از مهم‌ترین حلقه‌های گمشده خصوصی‌سازی بخش ریلی در چند دهه گذشته بوده، در طراحی ساختار کلان حمل‌ونقل ریلی مورد توجه قرار گرفته است. تغییر دوم، شامل ایجاد سازمان حمل‌ونقل ریلی در بدنه وزارت راه و شهرسازی است که مسئولیت سیاستگذاری و برنامه‌ریزی‌های کلان ریلی کشور را به دور از مسئولیت‌های جاری و اجرایی شرکت راه‌آهن بر عهده داشته باشد. در سطح دوم طراحی ساختار که ویژه شرکت راه‌آهن بوده، تغییرات گوناگونی ازسوی مشاور طرح پیشنهاد شده که مهم‌ترین آن مربوط به تبدیل شرکت راه‌آهن به «هلدینگ کمپانی» است. بر این اساس، شرکت راه‌آهن می‌تواند شرکت‌های به طور کامل دولتی در حمل‌ونقل بین شهری بار و مسافر، لکوموتیو، حمل‌ونقل حومه‌ای و قطارهای سریع ایجاد کند.

نقاط قوت و ضعف طرح آلمانی‌ها
دبیر انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی درباره این تغییرات گفت: در انجمن با پیشنهادهای مشاور در سطح کلان بخش ریلی به‌طور کامل موافقیم و آن را در تفکیک مسئولیت‌های حاکمیتی و اجرایی دولت و شکل‌گیری مثلث شرکت راه‌آهن، شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی و نهاد تنظیم مقررات، برای شفاف‌تر شدن مسئولیت‌های بین بخش‌ها، موثر می‌دانیم.
بابایی درباره سطح دوم تغییرات پیشنهادی افزود: در بخش حمل‌ونقل حومه‌ای و قطارهای سریع، به دلیل ساختار اقتصادی و تناسب نداشتن سرمایه‌گذاری اولیه با درآمدهای دوره بهره‌برداری، نمی‌توان انتظار داشت در این برهه زمانی، بخش خصوصی حضوری موفق در این طرح‌ها داشته باشد، بنابراین حضور دولت و استفاده از منابع دولتی برای سرمایه‌گذاری اجتناب‌ناپذیر است اما در زمینه جابه‌جایی بار و مسافر بین‌شهری و تامین ناوگان، ورود دولت و شرکت راه‌آهن به‌طور مستقیم و از طریق شرکت‌های دولتی به این بخش، موضوعی نیست که ازسوی بخش خصوصی مورد استقبال قرار گیرد.
او افزود: در مدل انتخاب‌شده در سال ۸۴ برای مشارکت بخش خصوصی در بهره‌برداری از شبکه ریلی، دولت متولی توسعه و نگهداری شبکه زیربنایی و اختصاص ظرفیت شبکه به بهره‌برداران خصوصی بوده و شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی خصوصی نیز متولی تامین ناوگان، بهره‌برداری از شبکه و جابه‌جایی بار و مسافر هستند. این ساختاری است که در دهه گذشته شکل اجرایی داشته و سرمایه‌گذاری در تامین ناوگان، فقط از طریق شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی خصوصی انجام شده است. اما ضعف در سرمایه‌گذاری در سال‌های گذشته را برخلاف سخن برخی، نمی‌توان به حساب تنبلی بخش خصوصی گذاشت، بلکه این امر حاصل اقتصاد بیمار حمل‌ونقل ریلی بوده که خود ناشی از اعمال سیاست‌های جاده‌پسند در چند دهه گذشته است. همچنین تجربه نشان می‌دهد ورود مستقیم دولت به این عرصه نمی‌تواند روند سرمایه‌گذاری را تسریع کند. در واقع دولت باید با فراهم کردن بسترهای قانونی، تسهیل فضای کسب و کار و تهیه بسته‌های حمایتی به این امر کمک کند.
دبیر انجمن شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی معتقد است در زمینه اصلاح ساختار ریلی کشور، آنچه باید بیش از پیش مورد توجه قرار گیرد، اتخاذ سیاست‌هایی است که توان رقابتی بخش ریلی را نسبت به جاده افزایش داده و با تسهیل فضای کسب و کار ازسوی دولت برای بخش خصوصی، امکان بهتری برای گسترش فعالیت‌ها و سرمایه‌گذاری در بخش ریلی فراهم کند. وی با تاکید بر اینکه مهم‌ترین وظیفه دولت‌ها، سیاست‌گذاری و تسهیل فضای کسب و کار است؛ نه اینکه با گسترش دامنه تصدی‌گری‌ها، به دوران پیش از خصوصی‌سازی بازگردد، گفت: اینکه تصور کنیم حضور دولت در قالب شرکت دولتی حمل‌ونقل ریلی بار و مسافر ریلی، افزایش رقابت را بین شرکت‌های خصوصی به دنبال خواهد داشت، انتظار اشتباهی است چراکه دولت با بهره‌گیری از امکانات و ابزارهای قدرت، موجب مخدوش شدن رقابت، تشدید فضای بی‌اطمینانی و در نهایت، خروج بخش خصوصی خواهد شد.
دبیر انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی اصلاح ساختار صنعت و حمل‌ونقل ریلی را امری ضروری می‌داند و معتقد است یکی از عوامل نبود موفقیت کامل در خصوصی‌سازی ریلی در سال‌های گذشته، همین ضعف ساختاری و ناسازگاری آن با مقتضیات پس از خصوصی‌سازی بوده است.
او تشکیل نهاد تنظیم مقررات و تشکیل سازمان ریلی در بدنه وزارت راه و شهرسازی و تشکیل شرکت قطارهای حومه‌ای و شرکت قطارهای سریع در بدنه شرکت راه‌آهن را از نقاط قوت طرح پیشنهادی مشاور در زمینه اصلاح ساختاری بخش ریلی کشور می‌داند و معتقد است باید هرچه زودتر اجرایی شود. او افزود: مهم‌ترین وظیفه شرکت راه‌آهن به‌عنوان مدیر شبکه زیربنایی، نگهداری از شبکه ریلی و اختصاص ظرفیت شبکه به شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی است که در بخش خصوصی به‌طور کامل از آن حمایت می‌کنیم. بابایی در بیان بخش‌های نامطلوب این طرح نیز گفت: مخالف این هستیم که شرکت راه‌آهن با تشکیل شرکت‌های دولتی باری و مسافری، خود فعالیت جابه‌جایی بار و مسافر را برعهده گیرد. چنین رویکردی ضمن اینکه با قوانین بالادستی کشور در زمینه خصوصی‌سازی و منع ورود دولت به امور تصدی‌گری در تضاد است، بلکه مشارکت و تعامل دولت و بخش خصوصی را به‌طور کامل در ابهام قرار خواهد داد.

استدلال دولت برای حمایت از طرح
بر اساس سخن مدیر پروژه طرح تحول سازمان راهبردی راه‌آهن، به نظر می‌رسد با وجود مخالفت بخش خصوصی با بخش‌هایی از طرح مشاور آلمانی، دولت از نتیجه طرح رضایت دارد. جعفر محمودی به تازگی در یک گفت‌وگوی رسانه‌ای با اعلام رضایت از طرح شرکت مشاور آلمانی، اعلام کرد: در طرح مشاور آلمانی پیشنهاد شده سه لایه سیاست‌گذاری، تنظیم مقررات و اعمال حاکمیت و لایه عملیات که درحال‌حاضر هر ۳ در شرکت راه‌آهن متمرکز است، از هم جدا شود؛ همانطور که در کشورهای پیشرفته این سه لایه در ۳ سازمان مستقل اما با روابط تعریف شده و هماهنگ، عمل می‌کنند.
محمودی با اشاره به جلسات برگزار شده از سوی راه‌آهن با بخش خصوصی در این زمینه به نظر بخش خصوصی اشاره کرد و افزود: کسی با ایجاد نهاد رگولاتوری یا با ایجاد نهاد برنامه‌ریز مخالف نبود. کسی هم با اداره شبکه، ایستگاه‌ها و باراندازها ازسوی شرکت راه‌آهن و تعمیر و نگهداری تمامی خطوط و لکوموتیوها مخالف نبود. مخالفت‌ها نسبت به تشکیل شرکت برای حمل بار و مسافر بود، اما باید توجه داشت همین حالا ۷۵ درصد لکوموتیوهای کشور در اختیار راه‌آهن است که نمی‌توان آن را نادیده گرفت. او با تاکید بر اینکه شرکت راه‌آهن باید از این لکوموتیوها نگهداری کند، ادامه داد: شرکت مشاور خارجی که تاکنون ساختار صنعت ریلی ۲۰ کشور را طراحی کرده است، توصیه می‌کند برای کارایی صنعت ریلی، باید راه‌آهن ما به حوزه حمل‌ونقل بار و مسافر ورود کند تا بخش خصوصی مجبور به بالا بردن کارایی خود شود. او معتقد است اگر راه‌آهن به‌عنوان رقیب بخش خصوصی وارد میدان نشود، صنعت ریلی درجا خواهد زد زیرا با توجه به هزینه‌های بالای سرمایه‌گذاری در صنعت ریلی، شرکت‌های جدید وارد رقابت نخواهند شد و شرکت‌های فعلی به توافق می‌رسند بازار را بین خود تقسیم کرده و با پایین نگه داشتن سطح فناوری، بدون رقیب جدید، بازار را در اختیار بگیرند.