مسیر بلند خصوصی‌سازی در حمل‌ونقل ریلی
اگر سال ۸۴ را مبدا خصوصی‌سازی در حمل‌ونقل ریلی کشور در نظر بگیریم تاکنون ۳ دولت نهم، دهم و یازدهم به‌مدت ۱۲سال، خصوصی‌سازی ریلی را مدیریت کرده‌اند.
بدون درنظر گرفتن روند تغییرات جابه‌جایی بار و مسافر در این ۳دوره که البته چندان تفاوت معنی‌داری هم نداشته است، نمی‌توان تفاوت بارزی در شیوه برخورد دولت‌ها با فرآیند خصوصی‌سازی بخش ریلی مشاهده کرد. سهم بخش ریلی از مجموع حمل‌ونقل در این ۱۲سال نه‌تنها افزایشی نداشته، بلکه در مقاطعی نیز روندی نزولی داشته است. از طرفی عملکرد شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی در این سال‌ها از نظر کمی و کیفی همراه با تحول چشمگیری نبوده است. همچنین سهم بنگاه‌های شبه‌دولتی در جابه‌جایی بار و مسافر به‌مراتب بیشتر از بنگاه‌های کاملا خصوصی است. عمر ناوگان ریلی همچنان بالاست و میزان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در تامین ناوگان ریلی به‌ویژه در دهه اخیر قابل توجه نبوده است. سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی از مسئولیت‌های مرتبط مصوب سال ۸۸ هیات وزیران که در آن بیشترین سهم در بیشتر حوزه‌ها بر عهده بنگاه‌های غیردولتی گذاشته شده، در ۳ دولت اخیر نه‌تنها تلاشی سازنده برای حضور حداکثری بخش خصوصی و افزایش سهم مشارکت او در تصدی‌گری نشده، بلکه در جهت افزایش نقش و دخالت دولت‌ها در مدیریت و بهره‌برداری از شبکه ریلی کشور تلاشی مضاعف مشاهده می‌شود. با وجود بهبود نسبی عملکرد حمل‌ونقل ریلی در دولت یازدهم، در طول این ۱۲ سال، کمتر شاهد نقش‌آفرینی دولت در بهبود فضای کسب‌وکار و ارتقای بهره‌وری شبکه و ناوگان بوده‌ایم و از همین رو، امروز سرعت بازرگانی واگن‌های باری در حمل‌ونقل ریلی چندان تفاوتی با سال‌های پیش از خصوصی‌سازی ندارد و در نتیجه برای بنگاه اقتصادی، سرمایه‌گذاری جدید به معنی بلوکه شدن سرمایه و کسب کمترین منفعت از کسب‌وکار ریلی است. درعمل بخش عمده شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی که امروز فعالند، به‌دلایلی که گفته شد، از همان ابتدای شروع خصوصی‌سازی خود را نوزادی در دامان دولتی با بهره‌وری پایین، ساختاری غیرمنعطف و علاقه‌مند به گسترش حوزه اختیارات خود دیدند و در همان دامان نیز رشد کرده و رفتارهای غیربهره‌ور را فراگرفتند. هرچند فرآیند اصلاح ساختار حمل‌ونقل ریلی و شرکت راه‌آهن در دولت یازدهم آغاز شده و از این نظر، جای قدردانی دارد اما در مجموع تاکنون دولت‌ها تلاشی موثر که به تغییرات اساسی در فضای کسب‌وکار حمل‌ونقل ریلی و ارتقای کارآمدی آن منجر شود، نداشته‌اند. در این سال‌ها برای رفع گلوگاه‌های شبکه تلاشی جدی نشده درحالی‌که توسعه و بهره‌برداری از خطوط جدید ریلی که عملکرد برخی از آنها نیز تاثیر چندانی بر رشد سهم ریلی نداشته همواره در صدر برنامه‌های بخش قرار گرفته است. پرداخت یارانه تا پیش از خصوصی‌سازی به دولت جایز بود، اما بخش خصوصی در این ۱۲سال از نگاه دولت هیچ‌گاه شایستگی دریافت یارانه را برای تطبیق شرایط خود با رقبایی که غیرمستقیم مشمول حمایت دولتی بوده‌اند، نداشته است. حتی در سال‌هایی که در بخش مسافری ریلی، دولت ارائه خدمات ازسوی بخش خصوصی را با قیمت‌های تکلیفی الزام می‌کرد، هیچ‌گاه خود را مکلف به پرداخت مابه‌تفاوت قیمت‌های تکلیفی با نرخ تمام‌شده خدمات بخش خصوصی ندانسته است. برخلاف سیاست‌های کلان کشور که همواره اولویت بخش ریلی بر سایر شیوه‌های حمل‌ونقل را مدنظر قرار داده و بر رقابتی کردن بخش ریلی تاکید کرده است، دولت‌ها در این ۱۲ سال تلاشی جدی برای حذف یا متعادل کردن سیاست‌های جاده‌پسند به سود بخش ریلی نداشته‌اند. همچنان یارانه غیرمستقیم سوخت به حمل‌ونقل جاده‌ای پرداخت می‌شود که ۷برابر بخش ریلی سوخت مصرف می‌کند. از بخش ریلی با تمام مزیت‌هایش در اقتصاد کشور همچنان ۶برابر بخش جاده‌ای حق دسترسی به شبکه دریافت می‌شود. اینکه تاکید می‌شود حتی در انجام درست وظایف حاکمیتی دولت نیز تردید وجود دارد به‌دلیل همین مصادیق است.
به‌عنوان نمونه پایین بودن سرعت در بخش ریلی، عاملی بازدارنده و ضدرقابتی برای هر دو بخش بارومسافر است اما در این ۱۲سال اقدام موثری در این زمینه انجام نشده، درحالی‌که دنیا در توسعه شبکه ریلی پرسرعت خود بسیار جدی عمل می‌کند و همسایگان ما هم در این مسیر توسعه چشمگیری داشته‌اند. براساس ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ لازم است نهادهای تنظیم‌کننده بخشی، در موارد انحصار طبیعی که راه‌آهن هم یکی از مصادیق آن است، تشکیل شود. در طول سال‌های اخیر همواره یکی از مطالبات بخش خصوصی، تشکیل نهاد تنظیم مقررات ریلی بوده که تاکنون چنین اجازه‌ای از سوی هیچ‌یک از ۳دولت مورد اشاره صادر نشده و دست دولت‌ها در انتخاب رفتارهای یکسویه برای برخورد با بخش خصوصی باز بوده است. بدین‌ترتیب در ۳ دولت گذشته هیچ‌گاه فضای بخش ریلی به سمت رقابتی شدن و ورود سرمایه‌گذاران جدید و توانمند حرکت نکرده و از اعتماد بخش خصوصی به دولت کاسته شده است. در این ۱۲ سال دولت‌ها نه‌تنها بخش خصوصی ریلی را به‌عنوان شریک تجاری خود به شمار نیاورده‌اند، بلکه گاه با رفتارهای خارج از عرف و قانون مخل کسب و کار آنها بوده‌اند. در بند (الف-۱) از سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی زیر عنوان «سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی» آمده است: «دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت‌های قبلی و بهره‌برداری از آن) را که مشمول عنوان‌های صدر اصل ۴۴ نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالانه حداقل ۲۰درصد کاهش فعالیت) به بخش‌های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند.»
براساس سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نقش نوین دولت تغییر از متولی و متصدی شرکت‌های دولتی به ناظر و سیاستگذار فضای اقتصادی است. براساس سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون‌اساسی، فعالیت‌های راه‌آهن به‌عنوان بخشی از صدر اصل ۴۴ قانون اساسی، در کنار فعالیت‌های اقتصادی دیگری مانند هواپیمایی، کشتیرانی، راه، صنایع بزرگ، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری و بیمه قرار گرفته است. براساس ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی، سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی در فعالیت‌های راه و راه‌آهن «هرگونه فعالیت در زمینه حمل‌ونقل عمومی بار و مسافر ازسوی نهادهای دولتی، نظامی و انتظامی ممنوع است». همچنین برابر ماده ۸ آیین‌نامه یادشده، فهرست فعالیت‌های قابل واگذاری راه‌آهن به بخش غیردولتی متضمن سهم این بخش در هر فعالیت، تعیین شده است. با توجه به این بندها، درمجموع به‌نظر می‌رسد در اجرای خصوصی‌سازی بخش ریلی عملکرد کل بخش چندان قابل دفاع نیست. هم دولت‌های مورد اشاره و هم بخش خصوصی سهمی در این ناکارآمدی داشته‌اند که سهم دولت‌ها به مراتب بیشتر بوده است چراکه مسئولیت بسترسازی و بهبود فضای کسب‌وکار و اعمال سیاست‌های متناسب و ریل‌پسند با دولت‌ها بوده است. البته از نگاه گروهی که توسعه بخش ریلی را منوط به حاکمیت بیشتر دولت می‌دانند، عامل اصلی ناکارآمدی خصوصی‌سازی، شکست بازار است و آن را بهانه خوبی برای پوشش ناکارآمدی‌ها و افزایش دخالت‌ها و حضور حداکثری دولت در تمامی عرصه‌های حمل‌ونقل ریلی قرار داده‌اند. حال که دولت دوازدهم در آستانه شروع به کار خود است، اگر همانطور که در قوانین بالادستی نیز تاکید شده توسعه بخش ریلی به معنای واقعی دغدغه مهم کشور است و از سوی دیگر اگر به مشارکت بخش‌خصوصی اعتقاد راسخ وجود دارد لازم است با توجه به تجربه دولت‌های گذشته، برنامه مدونی برای برون‌رفت از وضعیت نابسامان بخش ریلی تهیه و در ۴ سال آینده با جدیت و تعامل دولت و بخش خصوصی به اجرا گذاشته شود. با فراهم شدن بسترهای کسب‌وکار، بخش خصوصی ریلی آماده سرعت بخشیدن به فرآیند سرمایه‌گذاری و مشارکت همه‌جانبه در توسعه حمل‌ونقل ریلی کشور خواهد بود.
مجید بابایی – پژوهشگر حمل‌ونقل
دیدگاهتان را بنویسید