زهرا ایرانشاهی
مدت مدیدی است زمزمه‌های تغییر کاربری شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران از یک شرکت دولتی ریلی به یک هولدینگ کمپانی ـ با ماهیتی که از ساختار هولدینگ کمپانی‌ها سراغ داریم‌ـ به گوش می‌رسد. این تحول در بخش خصوصی و حتی در بین مسئولان مختلف در وزارت راه و شهرسازی بحث‌های مختلفی را ایجاد کرده و نقل محافل کارشناسی شده است.بخش خصوصی دولتی‌کردن بخش‌های مختلف اقتصاد را به ویژه بر اساس تجارب کشورهای توسعه‌یافته از اساس مردود و منتفی می‌داند و بخش دولتی معتقد است ایجاد این هولدینگ کمپانی که یکی از اهداف کوچک تحول صنعت ریلی کشور است، نه تنها راه‌آهن و وزارت راه به عنوان بخش دولتی این صنعت را بزرگ نمی‌کند و فقط چابک‌تر می‌کند، بلکه به نفع بخش خصوصی هم خواهد بود؛ به ویژه اینکه نهاد تنظیم مقررات و نهاد سیاست‌گذار متشکل از بخش خصوصی و دولتی خواهند بود. با توجه به اختلاف‌نظر گسترده‌ای که این بحث ایجاد کرده، بر آن شدیم تا نظر بخش خصوصی و دولتی را به پرسشگران این بحث بازتاب دهیم. نخست، نظر طراح اصلی آن، جعفر محمودی، نظریه‌پرداز و مدیر طرح تحول سازمانی راه‌آهن و صنعت ریلی را پرسیدیم.
دلیل تصمیم برای ایجاد تغییر در ساختار ریلی کشور چه بود و آیا در کشورهای توسعه‌یافته تجربه چنین اقدامی وجود دارد؟
ساختار بنیادین راه‌آهن در سراسر دنیا از روز اول، همراه با مالکیت صددرصد دولت‌ها بوده است و از زمانی که در بخش حمل‌ونقل جاده‌ای تحولاتی رخ داد و بهره‌برداری به بخش خصوصی واگذار شد، در ریل هم به این نتیجه رسیدند که باید در دولت، بین قسمت زیرساخت ریلی و قسمت بهره‌برداری جدایی عمودی صورت بگیرد. در ایران، هم‌زمان با شکل‌گیری قانون حق دسترسی به شبکه ریلی در سال ۱۳۸۳ نیز مالکیت قسمت بهره‌برداری را به بخش خصوصی واگذار کردند. در اروپا نیز، به تدریج از دهه ۹۰ میلادی، خصوصی‌سازی در راه‌آهن شروع شد. در راه‌آهن آلمان، همین مسیر طی شده و در راه‌آهن فرانسه بیشتر ترکیبی از دو روش برای مشارکت بخش خصوصی و دولتی پیاده شده است. در این کشور، راه‌آهن یکبار به ساختار قبلی و دولتی خود برگشت و در سال ۲۰۰۶ دوباره بخش خصوصی و دولتی با هم مشارکت کردند. با این تفاسیر، کشورهای بسیار کمی در اتحادیه اروپا هستند که به ضرورت مشارکت بخش خصوصی و دولتی پی نبرده و یکپارچگی عمودی در بخش زیرساخت و بهره‌برداری را بر هم نزده باشند.
درباره تجربه کشورهای دیگر باید بگویم که ما به صورت عینی‌تری تجارب کشورهای توسعه‌یافته را در کشور خود پیاده می‌کنیم. شو لینگ در سال ۱۹۹۴ کتابی درباره ۲۰ سال تجربه موفق آلمان‌ها در حوزه راه‌آهن نوشته است. این کارشناس حوزه ریلی، در حال حاضر مدیر پروژه طرح مورد نظر ما در راه‌آهن، موسوم به «طرح تحول سازمانی راه‌آهن» است که آنگلا مرکل مقدمه اول آن و مقدمه دوم را وزیر حمل‌ونقل آلمان و مقدمه سوم را هم مدیر راه‌آهن این کشور نوشته‌اند. راه‌آهن آلمان در این زمینه الگوی ما و دلیل این امر هم تجربه زیاد این کشور در بخش ریلی است.
اکنون، این کشور بر اساس قوانین حاکم بر بازار عمل می‌کند. به این ترتیب که زیرساخت به صورت انحصاری در دست دولت است و بهره‌برداری بر اساس قواعد بازار بر عهده بخش خصوصی و دولتی است. در واقع، اگر بخش خصوصی بتواند وارد قسمتی شود، بخش دولتی قطعاً به دلیل بر هم نزدن قوانین بازار وارد آن نمی‌شود.
چه تضامینی برای قدرتمندتر شدن بخش خصوصی در این صنعت در نظر گرفته شده است؟
قطعاً در ایران هم، همین اتفاقاتی که گفتم، می‌افتد. ما بر حسب تجربه سال‌های متوالی به این نتیجه رسیده‌ایم که اگر دولت متولی زیرساخت باشد و وارد بخش بهره‌برداری نشود، به فکر ایجاد صرفه اقتصادی در قسمت بهره‌برداری برای بازتر شدن فضا برای فعالیت بخش خصوصی نخواهد بود. این قاعده درباره بخش خصوصی هم صدق می‌کند. دولت با ورود به بخش‌های زیرساخت و بهره‌برداری، استانداردهایی را در نظر می‌گیرد تا هزینه را برای بهره‌برداری پایین بیاورد و باید برای این کار نقشه راه را به گونه‌ای طراحی کند که هزینه زیرساخت نیز پایین بیاید؛ زیرا هزینه تعمیر و نگهداری در صنعت ریلی خودبه‌خود بالاست. در واقع، هزینه‌برترین بخش صنعت ریلی، بخش تعمیر و نگهداری است و باید تعادل هزینه و سود در قسمت‌های دیگر بیشتر رعایت شود.در واقع، مهم‌ترین هدف ما ایجاد کارایی در بخش ریلی کشور است.
موضوع دیگر این است که اگر به فرض، بخش خصوصی را متولی بهره‌برداری کنیم، این بخش داعیه‌ای برای رشد فناوری نخواهد داشت. «از طرفی، ما تجربه‌ای ۱۵ ساله در زمینه خصوصی‌سازی داریم و بنا بر آن تجربه، من معتقد نیستم که تغییر و تحولی اساسی یا اثربخشی با ورود بخش خصوصی به صنعت صورت گرفته باشد.» در بخش ریلی، ظرفیت به اندازه کافی وجود دارد و الزاماً بخش خصوصی توانمندی استفاده از این ظرفیت‌ها را ندارد. بخش خصوصی در زمینه سخت‌افزاری و استفاده از فن‌سالاران(تکنوکرات) قوی است و عملکرد خوبی داشته است. پس ضعف کار کجاست؟ به نظر من، نقصان در شیوه خصوصی‌سازی است.
وقتی می‌خواستند خصوصی‌سازی کنند، گمان کردند خصوصی‌سازی برابر با مالکیت تام این بخش است و باید این وظیفه به طور کامل از دولت گرفته شود. اما در خصوصی‌سازی فقط قواعد کسب‌وکار تغییر می‌یابد و این کار همگام با تجاری‌سازی انجام می‌شود. ما قواعد کسب‌وکار را تغییر ندادیم. مثلاً تعرفه‌ها را آزاد نکردیم، فضا را رقابتی نکردیم تا بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در این بخش رغبت کند و تجاری‌سازی هم نکردیم. بنابراین کودک ناقص‌الخلقه‌ای با ریه‌هایی که امکان تنفس را فراهم نمی‌کردند، به دنیا آمد. سطح توانمندی بخش خصوصی در بخش ریلی قابل مقایسه با این شرایط است.
پس این طرح چه تغییری در رویکرد حاکم ایجاد خواهد کرد؟
طرح تحول سازمانی راه‌آهن بسته‌ای حساب‌شده با توضیحات دقیق است. ما می‌خواهیم بخش خصوصی را همه‌جانبه تقویت کنیم. به این ترتیب که نخست به دنبال تجاری‌سازی صنعت ریلی هستیم. پروژه نیز بسیار بنیادی‌تر از تغییر کاربری راه‌آهن به عنوان یک هولدینگ کمپانی است. ما به دنبال تغییر ساختار بخش ریلی هستیم، به گونه‌ای که از یک ساختار زیان‌ده به ساختاری سودده و رقابتی برسد.
از کشورهای پیشرفته تیم اقتصادی می‌آوریم و متأسفانه، آنها به ساختار راه‌آهن ما می‌خندند، زیرا این شرکت خود حاکمیت بخش ریلی را بر عهده دارد، سیاست‌گذار است و قیمت می‌گذارد و ذی‌نفع هم هست. سپس از بخش خصوصی که هیچ ابزار قدرتمندی در دست ندارد، می‌خواهد در رقابتی نابرابر مسابقه دهد. در این ساختار، همه بازنده هستند. در دنیا، با ورود بخش خصوصی به صنعتی همراه با خودش کاهش هزینه و ایجاد خلاقیت را به ارمغان می‌آورد.
راه‌آهن در این نقش متناقض (پارادوکس) خود به طور کلی متولی بخش ریلی کشور شده است. ما همه این اختیارات را از این شرکت می‌گیریم. راه‌آهن همیشه به دنبال درآمدزایی بوده است تا بتواند در پروژه‌های زیرساختی به ویژه آنها که بخش خصوصی وارد آن نمی‌شود، به حداکثر سوددهی برسد. از طرفی، دولت نیز به راه‌آهن می‌گوید برای تأمین بودجه خود همواره در پی تأمین مالی پروژه‌های خود از سوی دولت است و مدیران راه‌آهن نیز از پس هزینه‌های گزاف این صنعت برنمی‌آمدند.
پس قیمت بلیت و نرخ‌های تعرفه و… را بالا می‌بردند که این اقدام فشاری بر دوش بخش خصوصی بود. راه‌آهن نیز در این سال‌ها نهاد فرسوده‌ای شد. از نظر ما، همه اینها به دلیل ایفای نقش‌های اشتباه بوده است. متولی اصلی بخش ریلی باید وزارت راه و شهرسازی به نمایندگی از دولت باشد.
بهتر است پرسش خود را این‌گونه مطرح کنم؛ تغییر بنیادین در طرح تحول سازمانی راه‌آهن چیست و چگونه بخش خصوصی می‌تواند به این طرح اعتماد کند؟
ما در طرح تحول سازمانی راه‌آهن که تحول کلی صنعت ریلی است، مقرر کرده‌ایم که دو نهاد با عناوین «نهاد تنظیم مقررات صنعت ریلی کشور» (نهاد رگلاتوری) که نهادی نظارتی است و «نهاد سیاست‌گذار» را هم‌زمان ایجاد کنیم. این دو نهاد زیر نظر مستقیم وزیر راه و شهرسازی خواهند بود و مستقل عمل خواهند کرد. به نظر ما، متولی تصمیم‌گیر در بخش ریلی برای راه‌آهن باید خود دولت و وزارت راه و شهرسازی باشد. نهاد سیاست‌گذار به طور تخصصی مشخص می‌کند که اگر به عنوان مثال، راه‌آهن کرمان بخواهد به زاهدان متصل شود، چقدر این کار صرفه اقتصادی دارد. راه‌آهن فقط پیمانکار دولت است و مالکیتش هم در دست دولت خواهد بود. این پیمانکار در قسمت بهره‌برداری از پروژه‌های ریلی کشور، کاملاً در رقابت با شرکت‌های فعال بخش خصوصی خواهد بود و اگر تخلفی کند، این حق به طور کامل برای بخش خصوصی در نظر گرفته شده است.
اما در بخش زیرساخت، دولت همچنان با راه‌آهن قرارداد خواهد بست و این بخش در انحصار دولت خواهد بود. راه‌آهن شرکتی قوی و چابک خواهد شد که توان رقابت با بخش خصوصی را خواهد داشت. در حال حاضر، نمی‌توان به گزارش‌های راه‌آهن اعتماد کرد. ایجاد اعتماد با سرمایه‌گذاری سنگین دولت در این بخش ممکن خواهد شد. به این ترتیب، مثل راه‌آهن آلمان خواهیم توانست بخش خصوصی را برای سرمایه‌گذاری ترغیب کنیم. در حال حاضر، شرکت‌های بخش خصوصی می‌ترسند که راه‌آهن به عنوان یک هولدینگ دولتی از رانت استفاده کند و پروژه‌ها را دست بگیرد، اما چنین نیست؛ زیرا نهاد رگلاتوری متشکل از پنج نفر از بخش خصوصی و دولتی خواهد بود که دو نفر را وزیر راه معرفی خواهد کرد، دو نفر از طرف بخش خصوصی یعنی از اتاق بازرگانی و انجمن ریلی و یک نفر هم از طرف قوه قضائیه تعیین خواهند شد. با این چیدمان، جای هیچ فعالیت یک‌سویه‌ای از سوی راه‌آهن نخواهد ماند.
اکنون، به دلیل حاکم نبودن قواعد بازار، بخش خصوصی و دولتی در صنعت ریلی جایگاه خود را ندارند. قطعاً این فرایند طوری خواهد بود که راه‌آهن با بخش خصوصی عادلانه رقابت کند. ما به دنبال حداکثر بهره‌وری در بخش ریلی هستیم، زیرا تجربه جهانی هم ثابت می‌کند که بخش خصوصی همواره بهتر از دولت عمل کرده است. قطعاً این‌طور نخواهد شد که ۵ یا ۶ شرکت زمام امور را در دست بگیرند و بگویند دولت هم دخالت نکند، هزینه حق دسترسی هم نپردازند و سود هم ببرند. برای حفظ منافع ملی، بخش خصوصی واقعی باید درست مثل کشورهای اروپایی و امریکایی وارد شود و رقابت کند. دولت نیز تعرفه دیکته‌شده نخواهد داد. از طرفی، راه‌آهن هم دیگر دغدغه تأمین بودجه را نخواهند داشت.
درباره شکل تبدیل راه‌آهن به یک هولدینگ کمپانی بیشتر توضیح دهید.
راه‌آهن به یک شرکت تجاری مادر تبدیل خواهد شد. سامانه‌ای با عنوان «ستاد» به معنی سامانه تدارکات الکترونیکی دولت نیز ایجاد خواهد شد که هر شرکتی که بخواهد فعالیت اقتصادی ریلی بکند، تمام اطلاعاتش در آن ثبت می‌شود. دسترسی به این سامانه برای همه شرکت‌های دولتی و خصوصی ممکن است. این سامانه ضامن شفافیت و اعتماد اطلاعات خواهد بود تا فضا برای بخش خصوصی قابل اعتماد شود.طرح امسال از طرف من و یک تیم کارشناسی مجرب از ایران و آلمان به وزارت راه پیشنهاد شده و اصل ماجرا هم تغییر اساسنامه راه‌آهن با تمرکز بر ایجاد یک هولدینگ کمپانی ریلی و ایجاد نهاد تنظیم مقررات ریلی و نهادی سیاست‌گذار در صنعت ریلی خواهد بود. زمان عملیاتی شدن طرح هم به سرعت تصویب آن در مجلس شورای اسلامی وابسته است.
منبع خبر: “هفته نامه حمل و نقل”
